在美国与中国的紧张关系升级之际,一个之前不太受关注的联邦机构处在了拜登政府内部围绕在保护美国技术方面应采取何种强硬立场这一争论的中心——商务部下属的工业和安全局(BIS)拥有很大权力。


3月26日,美国《纽约时报》记者Ana Swanson发文,对BIS的现状和未来做了分析,认为美国对华半导体技术钳制让BIS陷入非常尴尬的境地。


文章指出,鉴于其在决定美国企业可以出口以及外国企业可以获取的技术类型方面所承担的职责,近几个月里,华盛顿的国会议员、游说人员和其他相关当事人一直在争相影响该局在拜登执政期间将如何处理对华技术关系的方式。这种关系对于美国产业界和国家安全都将至关重要。



中美安克雷奇高层会晤现场(@纽约时报)


对华鹰派——包括一众国家安全专家、国会共和党人和进步派民主党称,过去美国产业界对该局拥有太大的影响力。据了解讨论情况的人士称,这些人一直在催促政府为该局挑选一位能采取更强势态度来监管美国技术出口的负责人。


而他们的反对者,包括一些现任和前任商务部雇员以及产业界和华盛顿各智库的许多人则警告说,让某个强硬派人士掌权可能会适得其反,会因为使美国产业界无法得到其保持科研尖端优势所需的收入并鼓励其转移到海外,而损害美国国家安全。


德国马歇尔基金会新兴技术研究员林赛·戈尔曼(Lindsay Gorman)说:“经济与国家安全利益之间的关系非常复杂。商务部需要采取的微妙路线是,如何防范产业界短期内不会考虑的国家安全风险,而又避免采取杀鸡取卵式的做法。”


文章还分析,在特朗普执政期间,工业和安全局的权力变得显著起来。政府强势、尽管多少有些反复无常地运用其权力,利用该局限制向中国电信企业华为公司和其他中国公司出口半导体之类高级技术产品。政府把该局所谓的“实体清单”用作武器,把数百家中国公司列入一份黑名单。该名单禁止向对美国构成国家安全威胁的公司或组织出口美国产品。


但这些规定有许多是随意制定的,而且通常并没能像特朗普政府希望的那样限制中国对美国技术的获取。有时特朗普总统主动提出为中国公司免除这些惩罚,以尝试推动与中国的贸易协议,包括对中国电信企业中兴通讯公司实施缓刑,以及发放许可证以便让企业能够继续向华为和中芯国际公司提供产品。


拜登政府仍在对其对华政策展开检视,还没有表明打算如何运用该局的权力。上周在安克雷奇的会晤中,拜登政府与中国的初次接触开局便陷入争吵,而拜登总统25日在他上任后的首次记者会上强调了对新技术进行巨额投资,以便与北京竞争。拜登说:“未来取决于谁能真正拥有未来,因为这涉及技术、量子计算以及包括医学领域在内的一系列东西。”


文章阐述,上周,商务部称它已向多家中国技术企业发出传票,要求它们提供更多有关公司活动的信息,这可能预示会收紧对于它们使用和转让美国数据的限制。


美国官员将很快需要就具体政策行动作出艰难抉择。这将包括如何运用商务部的权力、包括是否阻止更多美国技术的出口、保留还是取消特朗普对外国金属征收的关税以及如何确定对外国投资进行国家安全审查的标准。中国既是许多跨国公司的最大出口市场,又是美国公认的最大安全威胁,这种双重地位正是难点所在。


中国领导人已经提出计划,要扩大其在半导体、人工智能和量子计算等新兴产业中的市场份额,同时减轻中国对外国能源和技术的依赖。随着北京的经济影响力和技术能力的增强,其军事和地缘政治影响力也会随之提高。


美国国务卿安东尼·布林肯本月在他任内首次发表政策讲话时说:“中国是唯一拥有经济、外交、军事和技术力量来真正挑战稳定、开放的国际体系的国家——该体系的所有规则、价值观和关系都使世界按照我们所希望的方式运行。”他在那次讲话中称,美国与中国的关系是“21世纪最大的地缘政治考验”。


美国商务部负责促进美国企业的利益,并且与产业界一直保持着密切关系。


但是随着中国技术竞争的加剧,商务部在规范公司活动方面也扮演了更大的角色。2018年,国会更新了有关出口管制的法律,赋予工业和安全局更大的权力,以确定哪些新兴技术不能与中国和其他地缘政治竞争对手共享。


但批评人士说,工业和安全局的监管程序已经给公司和行业组织施加了太多影响力,未能适应全球竞争的新现实。“自苏联解体以来,行业界的观点就一直是商业观点,他们无法根据世界的变化作出调整。”美国企业研究所学者Derek Scissors说,他主张加强出口限制。他说:“企业界认为出口对美国是一件好事。他们不希望加强出口管制。”


但是,让工业和安全局与产业界脱离可能也会产生影响。批评人士说,如果没有产业界在复杂技术问题上的指导,法规很容易适得其反,损害美国经济,同时也无法真正应对中国的安全威胁。任何阻碍创新的政策都可能反过来阻碍美国军队的发展,后者从私营部门获得了大部分技术。


美国半导体工业协会首席执行官约翰·诺伊弗表示,该行业收入的约三分之一来自中国。如果半导体公司无法进入如此庞大且不断增长的市场,那将是“灾难性的”。


诺伊弗说:“当你开始削减可用于研发的资本利润,而其中许多利润是来自巨大的中国市场时,这确实损害了我们在半导体创新方面保持领先地位的能力。”


荣鼎咨询公司创始人Daniel H. Rosen说:“近年来出现的紧迫感使我们的领导层在做决策时没有考虑产业界的想法。如果我们不同时考虑商业利益和国家安全利益,我们就无法为美国利益服务。”


负责监管技术出口的工业和安全局成为科技战的焦点,该机构应由谁来领导在美引发激烈争论,拜登政府已经踏入围绕工业和安全局的政治雷场。在1月份批准任职提名的听证会上,新任商务部长吉娜·雷蒙多曾因拒绝承诺把华为公司继续列入该局的实体清单而招致共和党议员的批评。雷蒙多后来说,她将会“最大力度地”使用实体清单,华为和中兴应该留在清单上。


随着雷蒙多于本月宣誓就职,拜登政府正在考虑工业和安全局负责人的人选。这已经成为一个充满争议的过程,一场类似于关乎美国技术战略未来的代理人斗争,这场斗争发生在贸易顾问、行业组织和两党议员之间。


早期人选之一、艾金·岗波律师事务所国际贸易部合伙人Kevin Wolf因为他与业界的关系而遭遇华盛顿某些对华鹰派的反对。此前负责过该局工作的商务部助理部长Wolf曾签发了对中兴通讯公司的制裁令。他一贯认为,不清晰和不可预知的限制可能适得其反,“会损害它们原本要保护的那些利益”。


但是批评者对他离开政府后为企业充当代理人的工作——包括为客户提供关于按特朗普的规定哪些做法被允许的咨询服务以及尝试为客户弄到向华为和中芯国际出口产品的许可证——提出非议。Wolf说,他只是像其他出口管制律师一样帮助企业理解那些新规,而对于制定向企业发放许可证的新程序以便向被列入清单的实体供应产品,负有责任的是特朗普政府。


一些人认为工业和安全局需要进行更为彻底的改革。研究中国军事的专家James Mulvenon曾公开呼吁调整该局的权限,以便把国家安全利益置于“硅谷、华尔街和其他跨国公司”的利益之上。


知情人士说,政府可能还在考虑让不那么知名的候选人担任该局三个由参议院批准的职位,例如前工业和安全局及国务院雇员Brian Nilsson,或是像Greta Lichtenbaum和Douglas Jacobson这样的出口管制律师。


据了解讨论情况的人士称,不管是谁领导工业和安全局,国家安全委员会的官员都很可能将发挥指导作用。